图为国家建设部原部长、全国人大环境与资源保护委员会主任汪光焘先生在中国城市规划设计研究院2016年度业务交流会上的演讲场景。
其他
汪光焘：供给侧结构性改革与新型城镇化（二）——现代城市规划理论探讨│宏论
前 言
供给侧结构性改革与新型城镇化（二）是在《关于供给侧结构性改革与新型城镇化》一文的基础上，对供给侧结构性改革和当前新型城镇化背景下现代城市规划理论的进一步探讨。当前我国进入新常态发展阶段，供给侧结构性改革是以习近平同志为核心的党中央深刻把握我国经济发展大势做出的战略部署。如果规划部门脱离了供给侧结构性改革来谈规划，就失去了方向，这就是为什么我第二次谈供给侧结构性改革；为什么又和现代城市规划理论相结合，和“多规合一”问题有关。主要围绕下面三个主题来说：
第一，城市规划含义是什么？我认为既是城市工作，又是编制文件，二者合一才是城市规划的完整内容。规划在编制上会做大量工作，因此要反复研究城市规划在编制文件上存在什么问题。
第二，城市规划应站在国家治理能力高度来考虑，这也是十八届三中全会的要求。
第三，结合供给侧结构性改革来思考。
接下来，主要从以下调研情况和理论探讨两个方面来思考。
01
调查研究情况介绍
我在听到了北京大学、清华大学、同济大学、南京交通大学以及中规院、中国城市规划学会的主要专家的意见后，归纳出了城市规划到底是什么；并对照学习习近平总书记视察北京重要讲话，以及“多规合一”等文件，结合现代城镇化发展存在的主要问题，从供给侧结构性改革方面谈谈我的认识和观点。
一、对城市规划基本认识的调研
（一）对“多规合一”认识
1、“多规合一”应该多规融合，城市规划主体理论、学科内涵找到定位。
2、城市规划是各项规划的综合者，要审视空间规划有否有独立的价值取向。
3、对空间政策研究要有研究长期性。
我的观点：原则赞成，但是需要深入研究。
（二）城市规划是国家空间治理工作的观点
1、城市规划是国家空间治理的重要抓手。要研究学科、行业、政府的关系。
2、对城市规划的基本认识，应当是城市发展指挥家的角色，不可替代。
3、尽管城市规划是各项规划的综合者，但城市规划仍要有所聚焦，特别是空间治理要有层次。
我的观点：把国家治理概括为空间治理，值得商榷。空间治理是城市规划的一个内容，但不是全部。
（三）目前关于城市规划理论的主要意见
1、城市规划如何从“术”上升到“学”的问题。
2、将西方城市理论与《城市规划原理》第四版联系分析，回答我国的城市规划是工匠的技术性还是城市规划的思想家。
3、城市规划是城市工作，也是政策文件，如何贯彻“生态文明建设”理念，起到作曲家的作用？
4、挑战：发展阶段性带来外部运行体系影响，规划体系来研究，内部知识结构来认识，针对中国问题的研究到底有没有规律性。
5、规划反映是带普遍性的，城市规划理论要有自身内容。
我的观点：城市规划的基础理论创新，任务迫切。我从去年四月开始研究供给侧结构性改革和城市规划问题，查阅了城市规划理论相关的主要著作，认为规划理论创新任务十分紧迫。
二、习总书记视察北京市重要讲话
两年前，习近平总书记在2月26日视察北京市时做了很多重要指示，高屋建瓴，简要几百字，再次明确城市规划的定位。北京城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题，把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”，形成一本规划、一张蓝图，着力提升首都核心功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致，不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进。总体规划经法定程序批准后就具有法定效力，要坚决维护规划的严肃性和权威性。
这是习总书记对城市规划引领作用和法律定位的精辟论述。给编制规划明确了一个重要责任，编制规划是为法律基础效力提供基础条件的，从供给侧结构性改革的高度来看编制规划有极高要求，不是随意的技术问题，是由技术问题转移为公共政策制定问题，转为国家治理的主要依据问题。
三、学习贯彻“多规合一”中央文件
2016年12月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》(厅字〔2016〕51号) ，发改委发言人针对空间规划的几个主要问题进行了精准回答。
1、开展省级空间规划试点有什么重要意义？
开展省级空间规划试点，是我国探索建立空间规划体系的一项重要举措，有利于理顺规划关系，……；有利于系统解决各类空间性规划存在的突出问题，……；有利于改革创新规划体制机制，……
2、“多规合一”与空间规划是什么关系？
2014年8月，我们和国土、环保、住建四个部门在全国选择28个市县，开展“多规合一”试点。当时的思路是推进经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等的“合一”，“多规合一”的对象既包括发展类规划，也包括空间类规划。但随着试点实践和理论探索的深入，各方面都逐渐倾向于，首先推进空间类规划的“多规合一”，后期再整合发展类规划和空间类规划。此后发布的中央文件也对这一问题进行了明确，党的十八届五中全会提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”，《生态文明体制改革总体方案》提出，“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。
因此，这就明确了“多规合一”的对象是空间性规划，推进“多规合一”是手段、是过程。如果认为城市规划仅仅是空间类的规划就降低了我们的地位，还有城市发展战略定位的问题。
3、开展省级空间规划试点也就是省域“多规合一”试点。
《方案》科学设计了“先布棋盘、后落棋子”的技术路线。以主体功能区规划为基础，实际是“先布棋盘”，……，搞清楚国土空间的本底特征和适宜用途，划定大的空间格局和功能分区，也就是我们说的城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三区三线”；同时，……，要把各类空间性规划的核心内容和空间要素，象“棋子”一样，按照一定的规则和次序，有机整合落入“棋盘”，真正形成“一本规划、一张蓝图”。
因此，我认为“多规合一”是空间性规划，“先布棋盘、后落棋子”的技术路线。所谓棋盘是先搞“三区三线”，必须控制的地区先发展起来，怎么用好“三区三线”就是落棋子的问题。落棋子的任务是现在城市城乡规划的重要任务。这也和最近中央办公厅、国务院办公厅文件的精神相吻合。
四、结合供给侧结构性改革的思考
供给侧结构性改革是习总书记提出的新思想、新观点、新论述的重要内容。也是提出解决世界经济发展问题的中国模式，对世界走出经济困境有重大贡献。规划出现了什么问题，城镇化出现了什么问题，正是我们要研究的。由此可以说供给侧结构性改革是习近平总书记在政治经济学方面做出的巨大贡献。我认为，主要从以下三点考虑：
• 供给侧结构性改革背景下国家治理能力现代化进程，来理解城市规划改革和现代城市规划理论。
• 供给侧结构性改革的政策范畴，主要是人口、土地、资本、技术、制度、配套等方面，都是城市发展的要素。
• 现代化国家治理体系和治理能力，就是有效率、有效果、有效能的治理体系和治理能力。
因此，落实城镇化和城市工作，贯彻城市化会议是十分重要的。如果规划编制不立足于这个高度，不对规划的软肋和发展方向去研究，就是降低了国家的要求。
《国家新型城镇化规划》提出我国城镇化快速发展，已经形成以城市群为主要发展形态，以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分，大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。
《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出了城市规划建设管理的总体目标：实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。
那么，我国城镇化和城市发展有哪些问题，规划应担哪些责任，我认为应从以下三点做起。
• 以供给侧结构性改革要求审视所在城市的定位。
（1）本着优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，建立城市群发展协调机制，促进各类城市协调发展。
（2）集中力量研究已经或者将要形成城市群里，分析有产业发展条件的地区，确定扩大投资需求的重点地区、重点城市、重点方向，重点培育有发展潜力的中小城市。
（3）政府扶持和引导下扩大民间投资，着重解决完善功能，补基础设施和公共服务短板。
• 我国城镇化已进入以城市群为主体形态。
实施以人为核心的新型城镇化，推进大中小城市和小城镇协调发展，在国家经济社会运行中起到越来越重要的决定性作用，日益成为建设和提升国家治理能力的重要平台。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。
从劳动力流动走向的调研数据来看，实施以人为核心的城镇化，人力资源和劳动力市场是关键内容。
· 2015年农民工总量为27747万人，比上年增加352万人，增长1.3%。2011年以来农民工总量增速持续回落。
· 农民工仍以青壮年为主，但所占比重继续下降，农民工平均年龄不断提高。
· 中部地区农民工9609万人，比上年增加163万人，增长1.7%，增长速度分别比东部、西部地区高0.8和0.4个百分点。
• 以整合新区、新城与建成区关系为重点，推进布局优化和空间效率提升。
城市规划有三大要素：城市定位、人口数量和土地问题，这三大问题是否应该在城市规划工作中重新思考。有关单位对全国12个省(自治区)的156个地级市和161个县级市的新城新区规划建设情况调查标明：
• 所调查的90%以上的地级城市规划建设了新城新区。
• 新城新区规划面积和人口普遍超越现实。
• 地方政府把新城新区建设作为城镇化的抓手和突破口。
• 新城新区规划标准高，投资规模大。
由此可见，土地利用是否需要重新以供给侧结构性改革的角度来思考出了什么问题，特别是按照去“三去、一降、一补”（去产能、去库存、去扛杆、降成本、补短板）的要求来考虑城市规划的问题，也包括已经批准的各类开发区将来的走向。回过来讲规划理论的问题，当年的规划编制方式是从当年的工业布局，从基建人口增长（就业岗位）和自然人口增长（出生率）来编，从五十年代延伸至现在发生了天翻地覆的变化，现在再来考虑规划理论问题十分重要。
02
现代城市规划理论探讨
一、当前社会发展中的突出问题（简要概述）
（一）世界工业革命之后城市突出状况
1.工业化带来了城市和城市化，城市问题愈显突出，具有一般性规律。
2.中国特色社会主义道路中的中国城市问题。中国用三十多年时间走了国外150多年才走完的城镇化路子，难免会产生一些问题，除了工作中的问题，更重要的还是归类性问题。
（二）城市规划原理的梳理
1.国际经验简述
2.我国城市规划理念的综述
（三）城乡规划法中城市规划和城乡规划
1.城乡规划法的制定背景回顾。当年制定城乡规划法的时候讨论过，中国的乡镇具有行政特殊性，在城镇化率到60以上后，还有六亿多人口在农村，有土地政策等方面的原因，如农村宅基地承包不便等关系。因此我国的乡镇和村规划具有中国特色，这是中国发展的政治背景所决定的。
2.编制城乡规划的法律内涵。
（四）城市群规划与城市规划
1.我国城市发展方针的沿革。城市发展方针的沿革一再变化，城市工作会议后的沿革表述我最赞成，以城镇群为主体形态，大中小城市协调发展。
2.从城镇体系到城市群为主要形态。原来的城市规划现在应该变成城市群规划，这两者之间的形态还未做出界定，现在的发展阶段已经体现大都市圈的作用。如燕郊和北京、昆山和上海，行政界限很清楚，经济联系却纠缠不清，而这也是规划的重要部分。
3.城市规划与大城市都市区规划
二、城市发展和城市规划理念
因此，我认为应从建筑学和工程学、城市交通学理论、生态学理论、能源发展、气象学、科技和信息化、人文精神和中华文化这七个方面对城市规划理念进行进一步完善。
下面将分别以现状、问题和建议的逻辑顺序依次展开。
（一）建筑学和工程学与城市规划
现状和问题：
1、1952年设立城市规划专业，其作为工学门类下建筑学一级学科之中的二级学科。
2、独立为一级学科后，下设区域发展与规划、城乡规划与设计、住房与社区建设规划、城乡发展历史与遗产保护规划、城乡生态环境与基础设施规划、城乡规划管理等六个学科研究方向。值得探讨，大小不齐。
3、长期时期以来，研究内容为城市物质空间形体，研究方法为城市空间发展构成，研究理念为空间视觉审美和工程技术。
4、研究对象现实已扩展到城市中的社会、经济、政治、法规等问题。
5、在城市自然资源合理利用、社会资源合理分配、群体利益妥善协调等方面起重要作用。这就是“多规合一”里的资源环境问题。
原因：
1、以建筑学和工程学为背景的城市规划是对当前城市规划的主体认识，因此停留在空间结构和布局上。
2、城市性质、人口规模、土地利用与实际发展状况脱节，既有滞后又有过度超前，矛盾并存，失去了城市规划的国家治理的应有地位。
建议：
1、以建筑学延伸来取代城市规划思想是当前主流认知。
2、现代城乡规划已从物质形态进入社会科学领域，传统建筑学和工程学研究内容不能涵盖。
3、在学科设置上，尽管从建筑学一级学科中独立，下设二级学科的门类有待论证。
（二）城市交通学理论与城市规划
现状和问题：
1、当前有限期的规划和有限期的设计，无法解决城市交通拥堵、交通污染、停车难等社会普遍关注的问题，城市规划是乏力的。
2、当前城市交通经历的深刻变革，表现为居民出行次数、距离、方式的改变；出行目的多样化，出行结构持续调整；城镇群交通需求快速增长；信息化对城市交通的影响，是城市交通经历的深刻变革。如网购的兴起导致客流变成了货流，这在初期规划时是无法预料到的。
3、如何应用信息化、大数据、云计算等科学手段加快城市交通规划转型。
原因：
1、城市规划中的交通规划停留在工程领域，缺乏对城市整体运行的研究。
2、将城市交通的静态于城市行政区域内，是城市规划的突出问题。
3、结合城市运行的现实状况，以及城市发展和有机更新的要求，让我们重新审视城市规划里的交通问题。
建议：
1、绝不能依赖城市交通设施规划来解决交通问题。
2、以机动化改造旧城指导思想已带来后果。
3、传统交通规划方法难以适应城市交通正经历的深刻变革。
（三）生态学理论与城市规划
现状和问题：
1、受西方主流城市规划思想影响，城市规划满足人的发展需要占用资源和输入资源。
2、人对自然生态环境的破坏从占用和改变土地开始，改变的是自然环境的自我修复能力。
3、自然水系统的随意改变，对水资源的需求和废弃对生态系统影响要足够评估。
4、各类试点项目规划提出要求指标，名目繁多，难见实效，甚至适得其反。
5、指导思想从城市的工程建设角度来控制区域生态，如建筑节能技术、机动车减排技术、中水回用技术和新能源开发利用等。
原因：
1、生态环境问题成为世界上突出关注问题已经40年，城市规划制定和实施上占重要地位。
2、现在本质上是停留在城市规划编制时的指标要求，实施上是没有应当的融合和考核。
3、贯彻“五位一体”战略方针，城市规划已经是弱者，落实生态文明建设亟需加强的迫切任务。
建议：
1、需要重新思考划定城市规划区对自然生态环境影响。
2、城市规划缺乏考虑我国整个地区的生态变化发展。
3、城市规划的生态保护目标规定在自身确定的指标。
（四）能源发展与城市规划
现状和问题：
1、能源是城市经济发展的保障，同时能源对城市的制约可能促进城市经济结构调整和产业升级，认识和实践中的差距。
2、在城市规划理论、规划实践方面缺乏主动调整能源供应结构，探索节能、减少环境污染等可持续发展的城市规划策略。大气的污染和温室气体排放是世界性的共同主题，我国是发展中国家，问题更加突出，责任更加艰巨。
原因：
1、城市的能源供应是城市活力的基本要素，能源利用又涉及区域大气质量的重要要素。
2、改变城市能源的供应结构和提高能源利用效率是城市规划重要内容。
3、能源结构和大气污染防治，也是城市规划理论研究的重点，应该引起足够的重视。
建议：
1、能源问题为全局性、综合性的战略问题，城市规划如何体现。
2、城市是实施能源战略的主要载体，城市规划需要综合统筹能源与城市发展、社会进步和环境保护之间的关系。
（五）气象学与城市规划
现状和问题：
1、传统城市规划考虑当地温度、降水量及风的情况，按照风玫瑰，来布局工业与生活区已经不能适应现代气象学科发展。
2、考虑地形地貌、城市群及与远距离区域传输对污染扩散的影响，进行合理规划布局，通过合理城市布局，降低热岛效应对城市环境的影响。
3、气象灾害从形成到发展、演变都在城市中具有典型特征，灾害影响和损失也比一般地区大。
原因：
1、局地气象一直是城市规划的重要内容。
2、随着气象学技术进步，人们对局地气象的基础条件与城市布局关系的互相影响，气象灾害对城市居民生活的直接影响等等，都已经进入城市规划制定和实施的必不可少的内容，已是研究城市规划理论必然要求。
建议：
1、气象条件是构成环境状况的主要因素，对城市规划有重要影响。
2、城市规划作为公共政策的定位，要求研究局地气象条件控制城市发展中的不利因素。
（六）科技和信息化与城市规划
现状和问题：
1、地理信息系统、数字城市等的提出和运用，提高了城市规划的科学性和合理性创造新的优势，使得城市规划科学化，安全保障和城市功能更加合理。
2、信息技术引领城市产业结构由传统的工业经济模式向新兴的信息经济模式转型，城市产业结构的转变，使得城市空间布局有集聚走向集聚与分散并重。
原因：
1、城市是科技创新发展的基地，尤其是进入信息时代，智慧城市对城市发展和城市规划有直接关联，也是创新城市规划理论的重要基础。
2、务实的将信息化与城市规划的融合是探索城市规划理论的难点，又是基础性工作。
建议：
1、信息化、大数据时代给城市规划提供技术支撑，实现促进城市转型发展。
2、城市规划要促进科技与信息化发展，直接影响城市的发展和有机更新。
（七）人文精神和中华文化与城市规划
现状：
1、解析和重构中国传统文化，彰显城市自然和文化个性，找到城市自身的历史沉积和文化内涵，在城市规划和建设中继承和发展。
2、当前文化破坏已经从城市向乡村蔓延，需重视广大农村地区乡土特色和民俗文化。
原因：
1、天、地、人关系是中国人文精神的精华。
2、自古以来影响着我们城市和乡村的布局，现代人们也可以称谓城市规划、村庄规划。
3、自上世纪引进的西方规划思想、前苏联规划方法，特别是我国工业化进程和行之有效的政策措施，现在反思带来的负面效应，更加需要用中华文化理念来探索适合本国国情的城市规划理论。
建议：
1、快速发展时期城市规划负面效应的反思。
2、回归“天地人”和谐安全，全面落实以人为本的规划原则。
三、人和自然和谐与包容性发展（简要概述）
（一）建立现代规划理论的紧迫感
1、现实状况与城市规划关系分析
2、我国城市规划教材的评述
（二）城市规划理论继承与发展的讨论
1、评价各时期编制城市规划的历史背景
2、以人为本的城市发展理念的再认识
3、环境和资源约束下的城市的发展
（三）现代城市规划理论的要点研究
1、以城市生态保护和修复为主线来探索城市规划理论
2、以中华文化精神来丰富城市规划理论
3、以信息化技术发展预判城市发展的规划工作
结束语
新常态、以供给侧结构性改革为主线、实现稳中求进是中央对我国经济社会发展的战略判断。
认真学习习总书记视察北京市对城市规划的要求，贯彻供给侧结构性改革的精神，思考城市规划的改革，首先要明确城市规划是依法编制并实施的法定文件，对城市发展起到引领作用。
“多规合一”空间规划是贯彻“生态文明建设”的要求，是城市规划融入国家治理体系的要求，也是城市规划自身理论完善的需要。
探索现代城市规划理论迫在眉睫，需要结合西方理论与我国实践，实现继承与发展创新，建议上述七个方向中，突出生态学、科技和信息化、人文精神和中华文化三个方面，探索人与自然和谐，实现包容性发展。
注：本文获得发布授权，报告内容根据视频整理，未经作者本人审阅. 整理人：孔晓红.